Le Processus GIZC – Un itinéraire vers la durabilité des côtes - Initialisation

Introduction

Initialisation

Analyse des trajectoires (passé/présent/futur)

Co‑construction d'une vision

Planification stratégique

Mise en oeuvre

English version

Le but général de cette première étape du processus de GIZC est de mettre en place les fondements opérationnels pour sa mise en œuvre ultérieure, notamment pour l’élaboration de la stratégie, du plan ou du programme de GIZC ; de démarrer le processus de compréhension des défis auxquels la zone littorale est confrontée ; d’identifier les différentes perceptions que l’on peut avoir de ces défis ; et de commencer à susciter un engouement pour le processus de GIZC.

Ce n’est ni l’intention ni le but de cette étape de conduire des analyses scientifiques détaillées sur l’état de la zone, ou de comprendre pleinement les relations complexes entre tous les aspects. Le but est plutôt d’apporter une vue globale des forces anthropiques et naturelles en jeu dans la zone, des politiques sectorielles actuelles et de leurs interrelations potentielles, cette vue globale devant servir de déclencheur au processus et de référence aux discussions, aux analyses plus complètes et à l’émergence des priorités lors des étapes ultérieures.

A ce stade précoce, les efforts viseront à faire apparaître le processus comme un outil de large mobilisation des acteurs grâce à sa conception attrayante, à son langage peu technique et aux moyens choisis pour sa visualisation.

Les principales tâches

1. Mise en place des mécanismes opérationnels du processus de GIZC, notamment la coordination et l’implication intersectorielle des acteurs concernés, le soutien technique au processus et la communication entre les partenaires.
2. Définir le territoire d’influence, en identifiant les frontières de la zone littorale concernée et de ses écosystèmes.
3. Définir le cadre de gouvernance.
4. Revue générale des problématiques, des forces et des pressions, ainsi que des risques.
5. Engagement des parties prenantes et élaboration d’une stratégie de communication.
6. Proposition d’une vision commune pour le littoral.
7. Décision en matière d’évaluation environnementale stratégique (EES)

Il n’est pas nécessaire de réaliser ces tâches dans l’ordre indiqué. Elles peuvent se faire en parallèle. Le plan de travail précisera un calendrier pour chaque tâche.

Les résultats attendus

En fonction de l’initiative qui est à l’origine du processus, de son échelle et de son étendue, il pourra être nécessaire d’élaborer un rapport de démarrage, qui comprendra un plan de travail et un rapport de cadrage, ces deux éléments pouvant être regroupés dans un seul document.

Le rapport de démarrage

Les partenaires majeurs du processus de GIZC doivent s’entendre sur le contenu du rapport de démarrage, qui pourra comprendre :

• Le contexte et le but du projet, notamment les facteurs “déclenchant” du processus (le déclenchement peut être une décision politique, une priorité stratégique ou une réponse à une problématique locale particulière).
• La vision partagée d’un travail en collaboration.
• Les considérations de politique générale, émises par les partenaires, et les thématiques transversales.
• Les outils politiques opérationnels pour la mise en œuvre, le financement et la consolidation des actions à mener.
• Les limites géographiques de la zone littorale concernée, notamment ses limites sur terre et en mer.
• Le contexte national et/ou international, notamment le contexte et autres paramètres de nature stratégique et juridique qui paraissent pertinents pour le processus.
• Le partenariat entre les partenaires institutionnels et la structure proposée pour la coordination de la GIZC, qui peut prendre la forme d’un comité ou groupe de pilotage, dont seront précisés les objectifs, tâches, mode opératoire, etc.

Le plan de travail fait partie intégrante du rapport de démarrage. Il doit clairement décrire les tâches et les jalons du processus, la répartition des responsabilités entre les partenaires, ainsi que la structure logistique d’appui technique et administratif. L’objectif du plan de travail est de garantir le bon déroulement du projet et une compréhension commune des contraintes de temps, et de permettre une allocation efficace des ressources pendant toute la durée de processus. De façon générale, le plan de travail comprendra :

• Une description détaillée des activités, abondamment accompagnées de considérations pratiques, politiques et financières.
• Un calendrier de base qui reprend bien les éléments du processus de GIZC.
• Un diagramme de Gantt simple qui décrit graphiquement l’ordre de réalisation des différentes étapes du processus de GIZC afin de faciliter la communication avec les partenaires et les acteurs concernés. Il donnera la durée de chaque étape, les résultats et les principaux jalons. Le diagramme de Gantt donnera les éléments suivants :

-Les étapes du processus de GIZC ;

-Les principaux résultats ;

-Les dates des principaux évènements ;

-Les jalons critiques en liaison avec les évènements principaux ;

-Les principales exigences en matière de financement ;

-Le schéma de mise en œuvre.

Le rapport de cadrage

Le rapport de cadrage contiendra les éléments suivants :

• Une évaluation préliminaire des problématiques, forces, pressions et risques majeurs, précisant leur importance relative, leur contexte politique et les interrelations.
• Le système de gouvernance du littoral, en décrivant le contexte politique, juridique et institutionnel, et en analysant les acteurs majeurs de façon approfondie, donnant leurs compétences/rôles réels, leur capacité et leur importance/pertinence pour le processus. Le Protocole GIZC précise la diversité des acteurs à mobiliser dans le processus : « … les collectivités territoriales et les entités publiques concernées ; les opérateurs économiques ; les organisations non-gouvernementales ; les acteurs sociaux ; le public concerné ».
• Une stratégie de communication.
• Une vision potentielle pour la zone.
• L’évaluation environnementale stratégique (EES), si elle a été demandée, qui sera utile si une stratégie, un plan ou un programme de GIZC est à élaborer. Les autorités environnementales du pays concerné devront alors être consultées sur la nécessité d’une EES et sur ses termes de référence.

La mise en place de mécanismes de coordination

La gouvernance peut se définir comme « …les dispositions formelles et informelles, les institutions et autres éléments, qui structurent : comment un milieu naturel ou des ressources sont utilisés, comment les problèmes et les opportunités sont évalués et analysés, quel comportement est jugé acceptable ou interdit, et quelles règles et sanctions sont appliquées pour modifier les modes d’usage. » (Mahon, R. et al. A governance perspective on the large marine ecosystem. Marine Policy. 2008)

L’objectif de cette tâche est de garantir que le processus de GIZC soit représentatif et respectueux des principes de gouvernance, bien documenté et transparent, et qu’il garantisse la légitimité et la durabilité à long terme de la stratégie, du plan ou du programme.

Trois fonctions importantes, et très différentes, doivent être clairement distinguées dans tout mécanisme de coordination d’une GIZC.

On peut visualiser ces trois fonctions sur une échelle de type Vital, Essentiel et Souhaitable (VES).

1. Vital : légitimité et responsabilité politique, gestion financière ;
2. Essentiel : encadrement et soutien de nature technique/opérationnel ;
3. Souhaitable : représentation locale et concertation

Il existe diverses architectures de coordination, et chaque situation nécessitera une approche taillée sur mesure. Le modèle qui suit illustre l’échelle VES présentée ci-dessus.

A. Le groupe ou comité de pilotage
Composition : des représentants des acteurs politiques et financiers centraux pour le processus de GIZC. Ce seront des représentants des organismes de financement, du gouvernement national, de (ou des) administration(s) locale(s) compétente(s) la (ou les) plus haut placée(s).
Fonction : assurer le bon fonctionnement du processus ; appuyer et faciliter la mise en œuvre ; garantir la légitimité politique et le respect des engagements financiers.

B. Le groupe technique
Composition: le personnel technique ou des représentants techniques des organisations et des institutions disposant de connaissances, d’informations et de données sur la zone du plan ou de la stratégie et sur ses problèmes majeurs, et pouvant ainsi apporter leur soutien logistique et technique tout au long du processus.
Fonction: apporter le meilleur soutien technique et logistique possible au processus de GIZC.

C. Le groupe de concertation
Composition: des représentants des divers acteurs concernés, administrations, secteurs importants, leaders d’opinion et toute personne clé pour le processus, qui ne sont pas encore été impliqués à quelque titre dans le projet. La composition finale du groupe sera décidée après l’analyse des acteurs.
Fonction: refléter les opinions et l’expertise de la communauté, et jouer le rôle d’organe de concertation à toutes les étapes du processus.

Le groupe ou comité de pilotage (A) nécessitera la tenue de réunions programmées, alors que les groupes technique et de concertation (B et C) peuvent fonctionner de façon plus souple, par le biais de communication virtuelle et de listes de diffusion. Chaque groupe devra disposer de ses propres termes de référence (TdR), où seront spécifiés les participants, leurs attributions, la fréquence et le mode d’organisation des réunions, etc.

Une fois que le processus de GIZC aura produit la stratégie, le plan ou le programme de GIZC, le comité de pilotage doit préciser la marche à suivre et les organes nationaux ou régionaux appropriés qui feront adopter officiellement le document. La stratégie, le plan ou le programme pourra être adopté par un ou plusieurs ministères, ou par des autorités locales. Il pourra aussi être approuvé conjointement par une combinaison verticale des deux niveaux. Des organisations d’appui financier pourront être associées à cette approbation officielle. Il est important de noter que la structure de coordination nécessaire à l’élaboration d’une stratégie, d’un plan ou d’un programme peut être différente de celle nécessaire à sa mise en œuvre sur le long terme.

A titre d’exemple de mécanisme de coordination, le projet de gestion littorale d’Almeria est présenté à la page suivante, avec l’illustration faite par Mme Ana Correa Pena, coordinatrice nationale du projet.

Des termes de référence possibles pour la mise en place et le fonctionnement des mécanismes de coordination peuvent être consultés dans les annexes 2 et 3. Soulignons que l’échelle et la complexité de la structure doivent être en cohérence avec les ressources humaines et logistiques en appui à cette structure.

La définition du territoire d’influence

La GIZC est une discipline profondément ancrée dans le territoire car elle se préoccupe d’activités comme l’aménagement du territoire qui visent l’utilisation optimale des ressources. L’ensemble de ces activités induisent un processus cyclique de planification, mise en œuvre, suivi et révision. La délimitation du territoire sur lequel ce processus sera conduit est donc de la plus haute importance.

Le Protocole GIZC pour la Méditerranée définit la « zone littorale » uniquement en termes de territoire spatial, pour souligner l’importance de l’approche par les écosystèmes et de l’interdépendance des eaux continentales et littorales. En conséquence, l’article 3 du Protocole GIZC définit les frontières géographiques de la zone littorale en ces termes: (a) « la limite en mer de la zone littorale est définie par la limite extérieure de la mer territoriale »; et (b) « la limite sur terre de la zone littorale est définie par la limite des entités littorales compétentes ».

Il peut toutefois y avoir des exceptions lorsque : (a) « la limite en mer est fixée en deçà de la limite extérieure de la mer territoriale » ; (b) « la limite sur terre peut être différente, en plus ou en moins, de la limite territoriale des entités littorales compétentes, en vue d'appliquer notamment l’approche par les écosystèmes, ou des critères économiques et sociaux, ou de prendre en compte les besoins spécifiques des îles en termes géomorphologiques, ou encore de tenir compte des effets négatifs du changement climatique. »

Ainsi, la limite maximale en mer est relativement claire : il s’agit de la limite extérieure de la mer territoriale. Il y a à priori peu de raisons de réduire ce maximum.

Par contre, la limite sur terre est moins claire, le type et la nature des entités littorales « compétentes » variant énormément autour de la Méditerranée, à la fois en termes d’échelle géographique (depuis de petites municipalités jusqu’à de vastes comtés et régions) et en termes de fonctions, compétences et capacités. Un point commun identifie ces entités comme « compétentes » : toutes bordent la mer.

Les limites de la stratégie, du plan ou du programme de GIZC seront celles du Protocole, ou en deçà de celles-ci. L’échelle géographique de la zone à délimiter ne peut être prédéfinie dans ce guide, elle dépendra de la présence d’un ou de plusieurs des éléments suivants :

• Une directive nationale, ou l’attribution de certaines responsabilités à des administrations données, ou à des niveaux d’administration telles que les régions, comtés ou municipalités littorales.
• Des initiatives venant du terrain, émergeant d’une ou de plusieurs administrations littorales.
• La nature physique de la zone et de ses paysages.
• Des perceptions locales et traditionnelles concernant la zone littorale ou ses problématiques.
• Des territoires fonctionnels qui utilisent en commun des infrastructures, des transports ou des accès.
• La partie marine adjacente devra toujours être prise en considération.

Quelle que soit son échelle, une stratégie, un plan ou un programme de GIZC devra prendre en compte l’interdépendance de la zone concernée avec ses écosystèmes, comme cela est décrit ci-dessous.

1. Techniques & outils

Lors de la délimitation des frontières de la stratégie, du plan ou du programme de GIZC, les entités littorales « compétentes » seront retenues en accord avec les critères socio-économiques, politiques et d’écosystème, comme cela a été dit ci-dessus. Dans la majorité des cas, l’écosystème retenu s’étendra aussi loin que l’influence marine sera détectée de façon significative en matière d’aménagement du territoire, d’écologie, de paysage ou de géologie, ainsi que de bassins versants. La notion d’ « influence marine significative » s’applique aussi aux critères socio-économiques comme le tourisme littoral, la culture des populations littorales, l’agriculture littorale et autres utilisations économiques du littoral, mais aussi aux modèles spécifiques de transport, d’accessibilité et d’urbanisation en zone littorale. Les limites administratives seront retenues chaque fois que c’est possible afin d’exploiter la cohérence de la nature et des responsabilités des acteurs concernés, des documents administratifs et de l’information statistique. Un compromis pragmatique entre limites administratives et limites des écosystèmes sera parfois nécessaire. La GIZC est régulièrement confrontée à des situations où certains enjeux dépassent les frontières retenues pour le processus, obligeant – sans changer les limites du processus – à proposer des politiques ou des programmes d’actions pour les zones situées « en amont » ou « en aval » (dans ce cas, le territoire marin concerné peut s’étendre au-delà de la mer territoriale). Certains des acteurs auront la responsabilité de délimiter ces frontières lors du travail de revue générale. En retour, ce travail nourrira l’analyse des acteurs en révélant des organisations ou des personnes significatives qui pourront être appelées à fournir des contributions. Le message central est que, même si des frontières territoriales sont fixées pour le processus, les limites opérationnelles déborderont presque inévitablement, et de façon significative, sur les zones attenantes et, même parfois, sur des zones relativement éloignées de la zone de GIZC mais qui lui sont fondamentalement liées par le jeu des frontières d’écosystèmes, en termes d’influence, de pression, d’impact et de réponse nécessaire. Les frontières de la stratégie, du plan ou du programme de GIZC peuvent aller au-delà de frontières nationales lorsque cela s’impose. L’article 28 du Protocole GIZC attire particulièrement l’attention sur la nécessité de la coopération transfrontalière : « Les Parties s'efforceront, de façon directe ou avec l'aide de l'Organisation ou d’organisations internationales compétentes, bilatérales ou multilatérales, de coordonner, s'il y a lieu, leurs stratégies, plans et programmes littoraux nationaux concernant les zones littorales frontalières. Les entités administratives nationales pertinentes seront associées à cette coordination ».

Définir le cadre de gouvernance

Le système de gouvernance du littoral

L’objectif de cette tâche est de délimiter le système de gouvernance du littoral en informant les acteurs concernés sur l’élaboration de la stratégie, du plan ou du programme ; en introduisant des retours d’expérience dans les plans et programmes complémentaires ; et en identifiant les lacunes institutionnelles et de politique générale.

Comme le notent Olsen et autres, « ...la gouvernance (...) traite des valeurs, des politiques générales, des lois et des institutions par lesquelles un ensemble de problématiques sont abordées. Elle met en lumière les objectifs fondamentaux, les structures et processus institutionnels qui sont à la base de la planification et de la prise de décision ». Recenser les nombreuses institutions pertinentes, ainsi que leurs fonctions et leurs politiques, est un premier travail essentiel pour délimiter le contexte opérationnel du processus de GIZC. Une connaissance approfondie des forces majeures sur les plans politiques, juridiques et institutionnels, aux niveaux international, national et local, est essentielle pour garantir la pertinence et l’efficacité d’une stratégie, d’un plan ou d’un programme.

Pour cela, une analyse des acteurs doit être réalisée pour identifier et évaluer l’importance des personnes, des groupes ou des institutions clés qui peuvent avoir une influence significative pour le succès du processus de GIZC. Il s’agit d’identifier les personnes ou groupes de personnes qui sont susceptibles d’affecter ou d’être affectés par les actions proposées dans le processus de GIZC, et de les classer en fonction de leur impact sur l’action et en fonction de l’impact que l’action aura sur eux. L’analyse vise aussi à anticiper le type d’influence, positive ou négative, que ces groupes auront sur le processus. Il est important d’identifier les véritables compétences/rôles et capacités qu’ils ont en relation avec la gestion du littoral. Il s’agit également d’identifier les relations (par exemple, les responsabilités transversales, manquantes, redondantes, les niveaux de conflit) au sein et entre les différents acteurs concernés.

Les institutions du littoral

Les institutions pertinentes à l’échelle nationale sont les ministères ou les agences gouvernementales concernés. La gestion du littoral relève généralement du ministère en charge de l’environnement. Cependant, l’influence d’autres agences ou ministères sectoriels sur l’avenir du littoral – par exemple, l’aménagement du territoire, l’agriculture, l’eau, la pêche, le tourisme, les infrastructures, le développement économique, des affaires maritimes, etc. – peut être aussi importante, et parfois plus. Les frontières territoriales des administrations et de leurs attributions respectives devront être cartographiées.

Une bonne connaissance des organisations privées, scientifiques et non gouvernementales pertinentes sera également essentielle. Il faut bien comprendre le rôle que peuvent jouer de telles organisations en tant que fournisseurs de services comme la cartographie, la recherche de données, la proposition de lieux de réunion, en tant que futurs clients des résultats de la stratégie, du plan ou du programme, en tant que facilitateurs ou intermédiaires avec certains groupes clés, et même en tant que partenaires potentiels du processus.

Le contexte des politiques générales et de la législation

De la même façon, il faut largement connaître les politiques générales dans tous les domaines pertinents, depuis les plans d’aménagement jusqu’aux stratégies de développement économique, en passant par les politiques et plans sectoriels pour l’eau, l’énergie, les transports, les déchets, l’agriculture, etc. Les politiques, plans et programmes clés, ainsi que les organisations qui en sont responsables, doivent être identifiés.

Une fois identifiées l’existence et l’importance des institutions, des politiques et des programmes, il est tout aussi important d’en évaluer l’efficacité, l’influence et, dans certains cas, l’absence. La cartographie devra inclure toutes les faiblesses et les lacunes.

Enfin, le contexte juridique des interventions de GIZC doit être déterminé. En principe, c’est au niveau national que sont adoptés les actes juridiques majeurs qui affectent le développement du littoral. L’ensemble des législations et règlementations relatives à la GIZC doivent être identifiées, et leurs impacts sur la zone littorale concernée doivent être brièvement évalués. De plus, des règlementations peuvent avoir été adoptées à des niveaux administratifs inférieurs, régionaux ou municipaux. Celles-ci seront identifiées et analysées comme les précédentes.

2. Techniques & outils

L’analyse des acteurs sera conduite dans l’étape de mise en place, mais ses résultats seront pleinement utilisés dans les étapes ultérieures du processus de GIZC. Le processus doit permettre l’évolution itérative de cette analyse, à mesure que de nouveaux acteurs rejoignent le processus. Identification des législations, règlementations et programmes : les analyses faites à partir de documents seront complétées par des interviews, assez tôt dans le processus. Analyse institutionnelle et fonctionnelle : divers outils sont disponibles, comme le zonage ou le découpage. Cependant, il n’existe pas de technique simple pour évaluer la sensibilité « politique » des gestionnaires du processus. Les institutions seront analysées selon : Leurs attributions fonctionnelles et territoriales ; Leur pertinence par rapport au littoral et à ses problématiques ; Leurs ressources et compétences : moyens techniques, personnel, données et informations ; Leur influence, à la fois politique et juridique ; Leur rôle potentiel en relation avec le processus de GIZC, en tant que fournisseur de services, client, facilitateur ou partenaire potentiel.

La revue générale des problématiques, des forces, des pressions et des risques.

L’objectif de cette tâche est de décrire les conditions de la zone littorale concernée telles qu’elles sont communément comprises au démarrage du processus de GIZC, qu’elles soient ou non vérifiées ou vérifiables à ce stade. Il est préférable de prendre en compte toutes les problématiques perçues à ce stade et de les laisser ensuite se « décanter » au fil du processus en une liste plus gérable et affinée de problématiques centrales.

La revue des problématiques

La première analyse des problématiques majeures doit être assez superficielle, car elle vise avant tout à orienter les discussions futures, à aider à identifier les acteurs et les priorités de travail, tout en sachant que ceux-ci évolueront tout au long du cycle du projet, à mesure qu’un large éventail d’acteurs concernés seront intégrés dans le processus de GIZC.

3. Techniques & outils

La sélection des problématiques doit englober le spectre complet des trois piliers de la durabilité – environnement, société et économie – en évitant le « biais de l’observateur » où l’identification et la sélection risquent d’être influencées par le bagage professionnel de la personne dirigeant l’analyse. La nature et la qualité de la gouvernance sont également des sujets essentiels à développer, à travers les objectifs, les indicateurs et les procédures des politiques générales, et doivent de ce fait être inclus dans l’analyse des problématiques majeures. Ainsi, les questions institutionnelles relatives aux performances de la gouvernance doivent être prises en considération afin d’identifier les problèmes institutionnels perçus en externe (sur les plans environnemental et social) et en interne (dans le fonctionnement de l’institution), mais aussi pour savoir comment les institutions cherchent à répondre à ces problèmes. Les problématiques seront donc abordées sous les angles socio-économique, environnementaux et de la gouvernance.

La revue des forces et des pressions

Vient ensuite l’identification initiale des forces et des pressions. Cette tâche peut être menée de façon indépendante ou, si les conditions le permettent, comme étant les deux premières étapes de la démarche cadre FPEIR (Forces — Pressions — Etat — Impacts — Réponses) qui offre un cadre de convergence pour l’évaluation, la planification et la mise en place d’indicateurs.

Les forces sont les facteurs à grande échelle qui conduisent la société à imposer ou à relâcher la pression sur l’environnement, dans la région littorale et dans son bassin versant. Comme pour l’analyse des problématiques, l’identification des forces doit englober le spectre complet des trois piliers de la durabilité.

Les objectifs de cette analyse sont de décrire comment les forces naturelles et sociétales conduisent à des pressions sur l’écosystème littoral, et de fournir ainsi un outil de communication vital pour mobiliser les acteurs concernés. Cette première analyse peut aborder :

• La démographie et l’urbanisation
• L’utilisation des ressources
• Les facteurs économiques (comme la mondialisation, le marché, le commerce, le PIB et la pauvreté)
• Le changement climatique
• L’utilisation et l’adaptation aux technologies
• Les évolutions politiques et sociales
• Les évolutions scientifiques et technologiques
• Les forces culturelles (choix et perception des consommateurs)
• La gestion et les évolutions dans l’occupation des sols et de la mer.

De plus, l’analyse des forces doit aussi s’intéresser aux politiques générales et aux programmes, actuels ou potentiels, des autorités de tous niveaux, sur les plans socio-économique et environnemental, qui seront autant de facteurs de changement dans un territoire donné. Ce peut être, par exemple, des règlementations économiques sous-régionales, des régimes de subvention agricole, des quotas de pêche, des directives sur le traitement des déchets ou sur la qualité de l’eau. Cela inclura à la fois les politiques locales et nationales, les instruments juridiques, ainsi que les conventions pertinentes de niveau global, régional et européen. A l’inverse, le manque de cadre politique et juridique complet, ou son inadéquation, peut aussi être regardé comme une force.

4. Techniques & outils

L’identification des forces et des pressions durant l’étape de mise en place sera avant tout un travail documentaire appuyé par des techniques participatives telles que le brain-storming (comme par exemple, la méthode « Imagine » d’analyse systémique et de durabilité utilisée par le Plan Bleu), les résultats étant ensuite regroupés selon une liste similaire à celle ci-dessus – les forces seront plus indicatives que définitives à ce stade. Les pressions nécessiteront une quantification plus importante dans de nombreuses régions. Cependant, il n’est pas toujours possible de désagréger territorialement, au niveau local et littoral, certaines données et prospectives (comme les niveaux de PIB par exemple) ou d’autres informations pertinentes. Des approximations sous forme de classifications simples (telles que modérée, sévère, très sévère ; faible, moyen, fort), ou selon des échelles numériques simples (par exemple, de 1 à 5) peuvent convenir. Une telle simplification peut avoir le mérite d’économiser du temps et de faciliter la communication avec les acteurs non techniques. Dans certaines régions, on a même utilisé des émoticônes avec succès.

La revue des risques

L’objectif de l’identification des risques est de repérer les principales zones d’incertitude, d’identifier leur vulnérabilité et d’aider à identifier des mesures pour accroître la résistance de la zone littorale. Cette tâche vise à identifier les risques naturels et anthropiques qui menacent la zone littorale et dont l’ampleur dépasse ce qui est attendu normalement par les autres pressions. Comme exemple, on peut citer une importante inondation, une pollution sévère en provenance du bassin versant ou de la mer, un risque de catastrophe amplifié par la topographie, ou la sensibilité ou proximité d’une source de risque naturel ou anthropique majeur, ou même d’une instabilité sociale ou économique.

Le changement climatique ajoute une dimension nouvelle et de défi à l’analyse des risques dans les zones littorales, non seulement à cause de l’incertitude de son échelle et de ses impacts mais également par sa nature de long terme en comparaison, par exemple, au risque de pollution induit par une catastrophe maritime. Néanmoins, le changement climatique est probablement le risque le plus important, étendu et difficile à prédire en termes d’échelle et de nature de ses impacts sur la zone littorale.

5. Techniques & outils

L’analyse des risques est essentiellement une étude documentaire réalisée en collaboration avec les acteurs concernés majeurs et les experts techniques des domaines concernés. La vulnérabilité au risque est habituellement classée en fonction de : La nature du risque et de ses conséquences ; L’ampleur des conséquences négatives possibles de chaque risque ; La probabilité d’occurrence de chaque risque. On peut quantifier de nombreux risques (par exemple, la superficie exposée aux inondations selon divers scénarios). Cependant, dans de nombreux cas, des approximations sous forme de classifications simples (telles que modérée, sévère, très sévère ; faible, moyen, fort) ou selon des échelles numériques simples (par exemple, de 1 à 5) peuvent convenir. Une telle simplification peut avoir le mérite d’économiser du temps et de faciliter la communication avec les acteurs non techniques. Par exemple, l’analyse des risques liés au changement climatique sera basée sur des scénarios aux impacts forts, moyens et faibles, tirés des projections du GIEC.

L’engagement des partie prenantes

L’objectif de cette tâche est de garantir l’implication pleine et entière des acteurs concernés et du public dans le processus de GIZC et dans sa mise en œuvre.

Du temps et des ressources doivent être consacrés au processus de concertation, formelle ou informelle, pour garantir que les acteurs concernés et le grand public de la zone littorale ne soient pas juste au courant de l’existence de la stratégie, du plan ou du programme et de son importance, mais qu’ils soient également impliqués dans le processus de son élaboration. Car au final, la réussite de la mise en œuvre dépendra du fait que les publics concernés aient été inspirés par le processus de GIZC et par ses objectifs.

Sur la base de l’analyse des acteurs, une stratégie de communication définissant les modalités de leur engagement sera ébauchée à ce stade. La stratégie de communication devra comprendre les éléments suivants :

• Les objectifs de la communication : la communication devra soutenir la vision commune et les objectifs de la stratégie, du plan ou du programme de GIZC.
• Le message central et l’ « identité » de la stratégie, du plan ou du programme : comme le public non technique ne connaît ni les initiales GIZC ni les autres acronymes, la nature technique du processus peut se révéler une barrière pour une communication efficace. Le message central devra être positif, simple et largement accepté.
• Un logo professionnel et un nom ou acronyme judicieusement choisis donneront de la consistance et du poids aux présentations dans les médias et sur le web tout au long du processus, et favoriseront une large notoriété de la stratégie, du plan ou du programme.
• Identification des publics cibles : elle découlera de l’analyse des acteurs et devra préciser brièvement : ce que chaque groupe doit savoir à propos de la stratégie, du plan ou du programme ; quelle réaction ou « résultat » est attendu de chaque groupe (sensibilisation, implication, évolution dans des comportements qui semblent à priori inflexibles, soutien politique, etc.) ; et quel est le média approprié. Des personnes clés pourront être identifiées pour être d’éventuels « ambassadeurs » de la stratégie, du plan ou du programme. La communication sera différenciée selon les publics cibles : communication externe (vers les populations locales, les agences gouvernementales, les ONG, le milieu économique, les médias, l’opinion publique, etc.) et communication interne (vers les partenaires, l’équipe technique, les consultants extérieurs, etc.).
• Modes de communication et de promotion : comment le message est transmis ? La communication externe se fera par le biais de la presse, de la télévision, d’internet, des publications, des évènements et des conférences. La communication interne se fera par le biais de réunions, de documents écrits et par voie électronique. Une formation à la communication peut être nécessaire. Des méthodes innovantes de communication et de visualisation seront envisagées.
• Des objectifs mesurables seront fixés quand c’est possible (par exemple, nombre et fréquence des communiqués de presse, du matériel imprimé, nombre et type de réunions, etc.) en même temps que des mesures d’efficacité (par exemple, notoriété sur les sites web, participation à des réunions, etc.).
• Budget : déterminer quels financements sont nécessaires dans le cadre du programme et quel soutien externe les partenaires peuvent apporter (par exemple, par l’hébergement d’un site web ou la mise à disposition de locaux pour les réunions).

La proposition d’une vision commune pour le littoral

Le travail de revue générale aidera à identifier les points clés et à aboutir à un accord sur les priorités initiales autour desquelles une vision commune peut être formulée. Il s’agira aussi de mettre en lumière les visions sectorielles potentiellement conflictuelles et de s’intéresser au point de vue des secteurs en question.

Par exemple, des plans d’aménagement du territoire peuvent proposer un fort développement urbain et touristique dans des régions qui sont très vulnérables au changement climatique (en raison, par exemple, de la montée du niveau de la mer et des inondations littorales). Ou bien, certaines mesures proposées pour lutter contre les inondations ou l’érosion littorale peuvent entraîner d’importantes pertes de biodiversité et bouleverser l’équilibre naturel. La croissance économique est souvent la plus forte et la plus dynamique dans les régions littorales, conduisant à un stress environnemental encore plus important. La durabilité du développement est également un déterminant hautement souhaité dans la vision commune pour l’avenir, mais il y a souvent des disparités importantes dans la perception de ce qui est réellement durable.

Le rapport de revue générale doit finalement poser la question suivante : "Que voulons-nous pour la région dans 15 à 20 ans?" et proposer une ébauche de vision, qui soit partagée par les principaux acteurs concernés, et qui pourra être présentée à un public plus large et enclencher l’étape suivante – Analyses et prospectives.

Décision en matière d’évaluation environnementale stratégique (EES)

L’évaluation environnementale stratégique (EES) n'est pas obligatoire mais peut être démarrée au début du processus de GIZC, et ceci d’autant plus quand une vision commune est en cours d’élaboration. L'EES est un outil prospectif qui est mis en œuvre en parallèle avec les processus de planification, de programmation ou de définition des politiques.

« L’évaluation environnementale stratégique (EES) est un processus systématique d’évaluation des conséquences environnementales des politiques, plans ou programmes envisagés, dans le but de s’assurer que ces conséquences sont pleinement incluses et traitées de façon adéquate dès le début du processus de prise de décision, à niveau égal avec les considérations économiques et sociales. ».

L’EES fonctionne au niveau stratégique et s’attache au processus plutôt qu’à des analyses techniques détaillées. La nature de l’outil et ses étapes pratiques varient d’un contexte à l’autre. Il faut souligner que l’EES ne demande généralement pas de moyens sophistiqués et onéreux en matière de recueil et de modélisation de données. Le processus menant au résultat final est lui-même important, les facteurs clés de sa réussite étant la coopération institutionnelle et la participation du public. Le message à retenir pour une EES accompagnant un processus de GIZC est : faire simple, clair et transparent.

Quand est-elle nécessaire ?

Les obligations légales en matière d’EES pour les stratégies, plans ou programmes concernant les zones littorales peuvent varier selon les pays, et localement entre les régions.

C’est pourquoi, pendant l’étape de mise en place, une évaluation est nécessaire pour déterminer :

1. Si l’EES est obligatoire ;
2. Si elle est souhaitée, et quelle serait sa valeur ajoutée.

L’article 19 du Protocole GIZC invite à faire l’évaluation environnementale stratégique des plans et programmes affectant le littoral. Cela peut sans doute aussi s’appliquer aux stratégies pour les zones littorales.

« # Compte-tenu de la fragilité du littoral, les Parties Prenantes feront en sorte que le processus et les études pour l’évaluation de l’impact environnemental des projets publics et privés pouvant avoir d’importants effets sur l’environnement littoral, et notamment sur leurs écosystèmes, prennent en considération la sensibilité particulière de l’environnement ainsi que les relations entre les parties terrestre et marine du littoral.

1. Pour les mêmes raisons, les Parties Prenantes élaboreront, s’il y a lieu, une évaluation environnementale stratégique des plans et programmes affectant le littoral.
2. Les évaluations environnementales devront tenir compte des impacts cumulatifs dans les zones littorales, en accordant notamment une attention particulière à leurs capacités de charge. »

Pour les pays membres de l’Union européenne ainsi que pour les pays en voie d’adhésion, la directive sur l’EES (2001/42/EC) demande qu’une évaluation environnementale soit systématiquement envisagée pour les plans et programmes concernant l’agriculture, les forêts, la pêche, l’énergie, l’industrie, les transports, la gestion des déchets, la gestion de l’eau, les télécommunications, le tourisme, l’aménagement urbain et l’aménagement du territoire, et d’autres activités. Cette directive donne le cadre qui sert à approuver les développements futurs des projets dont la liste est donnée dans les annexes I et II de la directive sur l’EIE (85/337/EC) ou dont les effets potentiels du projet sur le site obligent à une évaluation telle que stipulée dans les articles 6 et 7 de la directive « Habitats » (92/43/EEC).

Il est probable que d’autres Etats (hors de l’UE) aient, ou soient en train d’élaborer, une législation sur l’EES. Les autorités environnementales de l’Etat concerné devront alors être consultées sur la nécessité de réaliser une EES et sur ses termes de référence.

Les bénéfices potentiels de l’EES

Réaliser une EES peut être profitable à la fois au processus de planification et aux résultats de sa mise en œuvre. Une EES apporte des preuves environnementales qui permettent de prendre des décisions mieux informées et d’identifier de nouvelles opportunités grâce à un examen approfondi et systématique des options de développement. Une EES peut également aider à mieux impliquer les divers acteurs concernés pour améliorer la gouvernance, faciliter la coopération transfrontalière autour des ressources environnementales partagées et, le cas échéant, contribuer à la résolution de conflits autour de l’utilisation de ressources communes.

Dans le cadre de la GIZC, l’EES peut s’avérer un outil très utile pour évaluer la cohérence des propositions d’actions à court terme avec les stratégies et politiques à plus long terme ; cela est particulièrement vrai pour le changement climatique où des actions à court terme peuvent compromettre ou être en contradiction avec l’adaptation à plus long terme.

La conduite du processus d’EES

La directive EES de l’UE stipule qu’une EES doit être réalisée pendant l’élaboration de la stratégie, du plan ou du programme et doit être terminée avant son adoption. L’EES fait donc partie intégrante du processus et se conduit en parallèle. Son rapport peut être inséré dans le document de planification, mais il doit toujours y être clairement distingué.

L’EES sera réalisée de manière indépendante mais en étroite collaboration avec l’équipe de planification, et pourra suivre la même démarche. Le processus sera interactif, et les experts en EES apporteront des avis et des recommandations.

Les problématiques environnementales que la directive EES de l’UE recommande de prendre en considération sont :

• La biodiversité, la faune et la flore ;
• La population et la santé humaine ;
• Les sols ;
• L’eau ;
• L’air et les facteurs climatiques ;
• Les biens matériels ;
• Le patrimoine culturel, notamment architectural et archéologique ;
• Les paysages ;
• L’efficacité énergétique ;
• L’utilisation de ressources renouvelables et non-renouvelables ;
• L’adaptation au changement climatique ;
• Les besoins en matière de transports, d’accessibilité et de mobilité, etc.

Il faut souligner une particularité : on trouvera dans l’EES des préoccupations concernant le territoire marin et l’impact des bassins versants sur des zones s’étendant au-delà de la côte.

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Références

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